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国外保障房建设融资更倚重市场 美国:税收抵免

经济参考报  2014-02-20 07:59

[摘要] 目前,我国保障房建设面临的突出困难是资金不足:地方政府财力不济,社会资金介入不够……而其他一些国家在保障房建设融资方面采取了不少效果很好的做法,比如发挥政府补贴的基础作用、引导私人资本介入和辅以不断创新的金融产品来撬动资本市场的力量等等,为我国解决保障房建设资金困难带来诸多启示。

目前,我国保障房建设面临的突出困难是资金不足:地方政府财力不济,社会资金介入不够……而其他一些国家在保障房建设融资方面采取了不少效果很好的做法,比如发挥政府补贴的基础作用、引导私人资本介入和辅以不断创新的金融产品来撬动资本市场的力量等等,为我国解决保障房建设资金困难带来诸多启示。

美国:融资主体向市场化转变

自上世纪30年代以来,美国开始发展保障性住房体系。经过80余年的摸索,美国已建立起一套多元化的保障房融资体系,融资主体也经历了由政府为主向市场为主的转变。目前,美国保障房建设与投资的70%是私营开发商,整个融资体系已呈现出高度市场化、金融化的特征。其中,美国首创的低收入住宅返税政策(LIHTC)以及房地产投资信托基金(REITs)模式,通过以市场化的方式吸引社会资金介入保障性住房项目,使保障房建设找到了可持续的融资之道。

融资主体转为市场

20世纪30年代至70年代,为解决受经济危机冲击的弱势群体和战后大量涌入移民的住房问题,美国保障性住房建设逐渐增加,其中20世纪50年代至70年代是公共住房建设的高峰期,这一期间以政府直接资助为主要特点。

1934年,美国政府成立联邦住房管理局(住房和城市发展部的前身)和房利美。前者负责建设和管理保障房,后者主要在一级市场上购买和证券化住房抵押贷款,确保购房者有大量可供使用的贷款资金。同时,美国政府还成立了联邦储蓄和贷款保险公司,防止金融危机带来的银行清偿困难。这些保障房制度与措施一直维持到20世纪60年代。

随着供求关系逐步好转以及保障房本身引发的一些问题的出现,如房屋质量不高、贫民窟化等,美国从20世纪80年代开始适时调整政策,逐步将保障性住房建设的融资主体从公共部门转为私人资本,政府极少直接参与投资,而是推行住房补贴计划,变直接投资者为管理者,吸引更多投资者进入房地产市场。

政府向住宅建筑商提供住房开发资金、维修资金、低息开发贷款、贷款贴息、贷款担保等,以及向住房建筑者和租房机构提供税收优惠、利息抵税等“开发补贴”。比如,开发“农村租赁房”项目的地产商就可以获得实际利率1%、长达30年的优惠贷款。同时,美国政府还支持金融机构通过金融创新拓宽融资渠道,在利率安排、还款方式、还款期限上进行创新,鼓励信贷资金进入保障房建设与维护领域。

总体而言,尽管不同时期美国政府对保障房的资助形式不一样,但对保障房的财政预算一直比较充足。美国通过出台完备的配套财税政策,将政府收入的主要来源———房地产税作为保障性住房长期稳定的资金来源。

“税收抵免”鼓励开发商

在美国支持保障房建设资金的各项政策中,只针对保障房开发商才提供优惠的低收入住宅返税政策(LIHTC)发挥了重要作用。这一政策的核心是以抵免税收的方式鼓励开发商兴建针对低收入家庭住房的工程,促进保障性住房的供给。

这一政策始于美国1986年“税收改革法案”。美国国内税务局(IRS)每年都会授予每个州一定的税收抵免额度。2002年,抵免额度是每个居民1.75美元,从2003年开始,联邦政府每年根据通货膨胀情况对人均抵免额进行调整。各州再将此分配给符合一定条件的项目开发者。

这些条件充分体现了保障性住房的特色,首先,房屋必须供出租,如用于出售,必须已经出租满10年;其次,至少需要满足以下两项条件之一:至少20%的住宅单位向地区收入中位线水平50%以下的家庭供应,或是40%的住宅单位向收入在城市家庭收入中位线60%以下的家庭供应,同时,这些家庭用于租金的支出不能超过家庭收入的30%;第三,每个房屋公共设施收费都是设定好的;最后,在约定的租金和收费限制下需运行满30年。

根据返还额度的不同,LIHTC分为两类,即9%税收返还政策与4%的税收返还政策,大多数新建或翻新项目都能获得9%的税收返还,这意味着10年将总计返还相当于建造成本的90%。

一般情况下,开发商在获得税收返还额度后,会就此成立一家公司,将大部分股权出售给银行或其他投资者,降低了项目开发的资金成本,从而能提供低于市场租金水平的住宅;而投资者也由此获得了长期的,可谓实现了多方共赢。

数据显示,自1986年实施LIHTC以来,到2000年时,仅北卡罗来纳州就有3.7万个租赁住宅单位在该政策的推动下建成,在范围内,截至2010年,这一数字超过180万。因此,很多业内人士称LIHTC是推动美国保障性住房建设的最重要力量。

设信托基金拓宽融资渠道

美国还非常重视运用金融创新手段来促进房地产市场融资,并于20世纪60年代开发出房地产信托基金(REITs)。尽管这一证券化产品并非只针对保障性住房,但这一模式的优势在于将回报期限较长的保障房项目进行证券化销售,相当于将远期变现,从而增强了项目的流动性,提高了对投资者的吸引力,拓宽了融资渠道,对于我国的保障房建设而言有较大的借鉴意义。

REITs专门用于房地产投资、租赁开发、销售和消费,通过发行基金券(如受益凭证、基金单位、基金股份等)方式,将投资者的不等额出资汇集成一定规模的信托资产,再交给专门的投资机构管理,按照出资比例分享,风险也是由参与者共同承担。REITs属于资产证券化的一种方式,本质是将低流动性的不动产,直接转化为资本市场上可交易、流动性较高的证券资产。REITs具有多方面优势:

首先,税收优惠。REITs在税法上是一个独立的经济实体,根据1960年美国国内税收法案,如果REITs将每年度盈利的大部分以现金红利方式回报投资者,则无需缴交公司所得税,避免了对REITs和股东的双重所得课税。

其次,多元组合、流动性强。与只能投资于单个项目的产品相比,REITs可以投资于不同项目、不同地区和不同类型的房地产项目及业务,有效降低投资风险。值得一提的是,美国REITs股本金低,持股灵活。投资REITs每股只需要10至25美元,对持股数量没有限制。

第三,持续、稳定的回报。虽然与股票投资相比有差距,但其高于债券资产,常常是国外寿险公司、养老金等机构投资者青睐的长期投资工具。

也正因为上述特征,REITs具有很强的融资能力。自20世纪80年代开始,美国政府尝试运用房地产投资信托进行廉租房建设,特别是1986年低收入住宅返税政策颁布后,廉租房房地产投资信托开始受到投资者热捧。1986年一1995年,美国共有80万套中低档住房投放市场,其中很大一部分是房地产投资信托投资的廉租房项目。目前,美国有超过200支REITs,市场总值逾3900亿美元。

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