[摘要] 日前，全国将首次针对土地出让金展开大范围审计的消息引发关注。在过去的13年间，土地出让年收入增长超30倍，总额累计近20万亿元。分散在国土、土地储备、财政等部门的土地出让金收支管理，除接受一些审计外，大多“封闭运行”，导致违规不断、腐败滋生。
编者按:日前，将首次针对土地出让金展开大范围审计的消息引发关注。在过去的13年间，土地出让年收入增长超30倍，总额累计近20万亿元。分散在国土、土地储备、财政等部门的土地出让金收支管理，除接受一些审计外，大多“封闭运行”，导致违规不断、腐败滋生。
审计让地方官员“很紧张”
审计署曾在2008年和2010年先后公布对部分地区土地出让金的审计调查结果。2008年公告显示，11个城市违规使用出让金83.7亿元，其中挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52.3亿元，出借和对外投资等31.4亿元。2010年公告显示，抽查的13个市有7个市支出2.1亿元，用于弥补国土、城建等部门工作经费不足；有4个市违规支出2.38亿元，用于建设、购置办公楼、商务楼等。此后，审计署再未公开涉及土地出让金方面的审计信息。
中西部地区一些地方国土、财政系统官员表示，地方政府土地出让金收支，基本可由地方“说了算”。由于财力紧张，土地出让金便成为地方财政最后一块“自留地”，违规支出使用情况不少，都得藏着掖着，“这次审计看来得翻老底，让大家都很紧张。”
土地出让金四大乱象
1.做高成本。土地出让金部分需按比例提取用于教育、农田水利支出，还需与上级财政分成。因此，一些地方为减少部分固定支出，拼命做高土地出让中的征地拆迁、土地开发成本，极端情况甚至能将土地出让做成“负”。
2.体外循环。尽管国家三令五申要求土地出让金收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理，2010年审计公告显示，11个市674.8亿元土地出让收入，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。
3.减免寻租。一些土地招拍挂出让后，开发商只缴纳保证金就开始用地，余款长期拖欠不缴，或能协商减免。减免土地出让金是为吸引客商投资，怎么缴、减免多少都是主要领导一句话，里面存在巨大的寻租空间，“使土地出让成为贪腐重灾区”。
4.侵占挪用。有的地方土地出让金账户长期脱离监管，直接成为少数主要领导的“私房钱”，随意侵占挪用。因严重违纪违法被“双开”的武汉市新洲区原区委书记王世益，被查出从土地出让金账户中，支借1亿多元资金给4家民营企业使用，建立“官商联盟”谋取私利。
“摸家底”为财税改革做铺垫
土地出让金收支“顽疾”为何屡禁不止？湖北财政系统内一位负责人说，因土地出让金属于地方政府基金预算管理，其收支预算编制无需通过人大审批，报同级财政部门批准即可执行，“土地收入开支多处于封闭运行状态，违规操作的弹性空间很大。”
土地出让乱象丛生，背后折射出地方财权与事权不匹配。中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华等专家介绍，自分税制改革以来，地方税收收入有限，土地往往被用于地方财政“补窟窿”。“这次土地出让金审计将对地方财政‘摸清家底’，为下一步财税改革做好铺垫。”
一些业内人士认为，土地出让金不能成为监督外资金。各地应将土地出让金收支管理情况作为重大事项定期向人大报告，增加公众信息公开透明度，接受公众信息公开申请，减少土地出让金的收支随意性，压缩权力寻租空间。
应对土地出让严格审计
一、首先对近5年或10年的土地出让的使用进行审计。土地出让20余年，这些土地出让收入究竟累计起来有多少？积累了多少？用了多少？用在什么地方？用在老百姓身上的有多少？这些都应该清清楚楚，而不能是一笔糊涂账。
二、在法律上系统地规定土地出让的使用途径。除了2006年国务院办公厅下发的通知外，相关部委和地方政府，也曾先后针对土地出让的分配出台了一些政策，比如用于征地农民补偿、用于农业开发和廉租房建设等，但大多比较零乱或过于宽泛，导致执行不力。因此需要进一步用法律法规的形式，明确土地出让分配格局。
1.明确土地出让要基本解决失地农民的社会保障。包括调整征地补偿费的分配结构，将征地补偿费和安置补助费足额支付给失地农民，为失地农民办理各种社会保险，对各种营利项目的征地，允许被征地农民以土地承包经营权入股、租赁等形式参与项目合作，分享土地增值。
2.以建设新农村为目标扩大土地出让适用范围，以法律形式确保土地出让回流农村有大幅度增长。
3.土地出让使用应加大在养老、就业、医疗等民生方面的比重，特别是低收入群体的养老、就业、医疗保障等方面。
三、省级政府应加强对土地出让的监管。土地出让的使用应该和财政收入一样，公开公平、公正透明。省级政府的监管一方面是对土地成本的使用，特别是对管理费用的监管，另一方面是对土地出让用途的监管，促使土地出让用在被征地农民生活保障和新农村建设等方面。
四、改变子吃卯粮的现状。70年的钱一朝预支，既造成了大量腐败、浪费和分配不公等社会问题，也为可持续发展带来巨大隐忧。可以考虑土地出让由一次性收取70年改为逐年收取，或者建立“土地出让基金”，每笔土地出让按一定比例纳入基金，为将来的发展留下空间。
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