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中原经济区土地制度需更大突破

中新网   2013-11-04 09:35

[摘要] “在占用耕地必须严格保障‘占补平衡’的背景下,靠将大面积的耕地转变为建设用地的时代已经过去了,虽然这在一定程度上对河南是不公平的,但讨价还价的余地基本已经没有,所以只能承认现实”,在耿明斋主编的《中原经济区现代化之路》一书中,他如是说。

“在占用耕地必须严格保障‘占补平衡’的背景下,靠将大面积的耕地转变为建设用地的时代已经过去了,虽然这在一定程度上对河南是不公平的,但讨价还价的余地基本已经没有,所以只能承认现实”,在耿明斋主编的《中原经济区现代化之路》一书中,他如是说。因此,2012年11月国家批复的《中原经济区规划》中,允许河南先行先试,在选择部分地市探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩试点,实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩,这曾被视为解了河南燃眉之急的“大礼包”。

如今,外界对于土地制度的探讨日趋升温,各方改革预期强烈。“双挂钩”政策在河南试点已整一年,成效如何?典型农业大省的探索是否具有大范围推广的价值?还需要哪些突破?本报记者专访了河南中原发展研究院院长耿明斋。

本质是打破指标的县域限制

《21世纪》:国家允许河南开展“人地挂钩”的先行先试对于河南来说很不容易,这个制度是如何探索出来的?

耿明斋:据我所知,“人地挂钩”是河南在国家原有的建设用地使用政策的基础上的一个创新。国家政策里面有一个城乡建设用地增减挂钩,就是乡村的建设用地用的少了,比如说少用了100亩,城市就可以相应的增加100亩的建设用地指标,但是国家的这个政策有一个限制,这种挂钩只能在一个县域的范围内。

现实的情况是人口并不是就在一个县域内流动,现在的“人地挂钩”政策是哪儿的人增加了,按照城市增加的人口来把乡村减少的建设用地指标相应的配置给你,这样就突破原有政策的区域范围限制,就把土地资源配置的空间范围由一个县域的范围推到一个市域的范围,因为需要增加建设用地的,最紧迫的是中心城市,为了解决中心城市建设用地的不足,满足中心城市拓展。

《21世纪》:所以按你所说,河南“人地挂钩”的本质是突破了指标的县域限制,实现了跨县流转?

耿明斋:是的。“人地挂钩”的本质是建设用地指标的“空间飘移”,这个更合理,虽然不符合国家的硬性规定,但是它符合土地合理配置的原则。

现在问题是农村的建设用地指标拿到城市作为国有土地来市场化拍卖,这增加的谁来分享?怎么个分享法?这是“人地挂钩”需要解决的一个非常关键的问题。

《21世纪》:河南探索出来的解决办法是什么?

耿明斋:有解决办法。据我所知,河南的做法是农村腾出来的建设用地指标由市政府统一收购过来,定个价,再由政府卖给城市里需要建设用地的单位,这个钱最终是由土地使用方出的,政府作为一个中间人,把使用单位以市场价格所出的地价分派给提供用地指标的主体,让他们来分享土地增值的。

虽然不能把全部的地价或者一大部分补偿给土地指标的提供者,但是从提供土地指标的主体本身来讲,他也受益了。因为他仅仅提供的是建设用地的指标,地还在他那个地方,减少的是建设用地指标,所以这个钱从某种意义上说是“白得”的。

“人地挂钩”突破很小

《21世纪》:“人地挂钩”的突破河南是在中原经济区批复之前,地方就开始在这样做了,还是国家同意了之后才这么做的?

耿明斋:应该说这个问题在国家批复中原经济区指导意见之前就存在了,但“人地挂钩”的政策我印象当中是在这之后推行的,因为当时河南大规模的推进农村社区建设,新农村建设的过程当中,这个问题凸显出来了。实际上在农村社区的建设过程当中,比如说3个村变成1个村,另外2个村的土地可能就会剩余下来,本来这3个村可能占地1000亩,建成新农村社区后300亩地就够安置这3个村的村民,剩下的700亩的建设用地指标应该往城市飘移,但怎么飘,得给个价格,然后市级政府就出面了。

国家允许河南先行先试,实际上这个突破是很小很小的,真正解决问题是要市场定轨,但这个很难。有些地方的探索比河南还早,现在都憋在这个地方了。土地确权了,公共服务也均等化了,但是城乡建设用地两个市场一体化的问题一直没有解决,这不是地方政府能办得到的,中央必须要有顶层设计。

《21世纪》:这个突破是只在河南?

耿明斋:人地挂钩的政策,现在政策还是以行政辖区为主体来推进的,比如说先行先试的政策,虽然是给整个中原经济区的,但是谁去行谁去试,中原经济区在整个区域范围并没有一个有统一执行力的区域单元,执行的区域单元还是省级政府、各地市政府。

《21世纪》:你觉得河南现在的探索有没有可能在更大范围的铺开?

耿明斋:我觉得河南的探索仅仅是突破了城乡建设用地挂钩的区域限制,使挂钩的区域空间扩大了而已,不是在全省的范围内人地挂钩,还是在市域的范围内,将来进一步拓展应该在全省的范围内,因此还需要更大的突破。

实际上在的范围内也存在这个问题。从来看,长三角、珠三角聚集的人口越来越多,不发达地区将来人越来越少,在的省域范围内也存在这种情况。郑州的很多建设用地指标是从驻马店买过来的,现在我们说的是在一个省的范围内,驻马店早晚有一天也要发展工业,现在还可以买驻马店的指标,将来驻马店的指标用完了,就没地方可以买指标了,可能整个省都是缺指标的,就需要省域直接来调剂,但是现在没有这种机制。

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